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防止平臺壟斷數(shù)據(jù)要素及數(shù)據(jù)競爭行為是實現(xiàn)平臺正義的關(guān)鍵

2021-11-11 10:17:11 來源：第一財經(jīng)

[ 數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)旨在加強數(shù)據(jù)主體對其個人數(shù)據(jù)的自主權(quán)，助力于促進平臺之間的互聯(lián)互通，破除數(shù)據(jù)壟斷，起到防止個人信息鎖定、降低市場準入門檻以及增強平臺之間競爭的效果。但是，也需注意到，若實施不當，數(shù)據(jù)可攜帶在實踐中反而可能起到強化壟斷的反面效果，使得中小創(chuàng)新型平臺的用戶利用數(shù)據(jù)可攜帶將其用戶信息遷移到大型或超級平臺，進一步增強超級平臺的市場力量，降低中小創(chuàng)新型平臺的競爭力。 ]

當前，受國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈滯礙的影響，依托平臺（組織）和數(shù)字技術(shù)所創(chuàng)造的各類新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式為我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)“雙循環(huán)”運行提供了必不可少的發(fā)生場景、實現(xiàn)路徑及工具支撐。同時，也誘發(fā)甚或助長了平臺強制“二選一”、大數(shù)據(jù)殺熟、自我優(yōu)待、惡意封禁等利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等排除、限制競爭行為的發(fā)生，擾亂了公平競爭的市場秩序，損害了消費者合法權(quán)益和社會公共利益，平臺反壟斷治理成為社會各界的重點關(guān)切。

10月18日，中共中央政治局就如何把握數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展趨勢和規(guī)律，推動我國數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展進行第三十四次集體學習，為不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟給出了最新戰(zhàn)略部署和行動指引。10月23日，全國人大常委會公布了《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》（下稱《修正草案》），集中體現(xiàn)了對數(shù)據(jù)競爭行為的重視，以及對平臺正義的關(guān)注。

平臺通過海量的多樣化數(shù)據(jù)分析，將大數(shù)據(jù)技術(shù)與人工智能算法相結(jié)合，能有效把握市場的動態(tài)運行規(guī)律，更精準有效地施行各項競爭行為。特別是數(shù)據(jù)的收集和使用具有明顯的規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，這使得平臺企業(yè)能夠憑借已經(jīng)積累的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，來維持和擴大市場力量，提高市場進入壁壘，降低市場有效競爭。

平臺企業(yè)在某一個數(shù)字市場上收集的數(shù)據(jù)可以成為其進入其他數(shù)字市場的寶貴資產(chǎn)，特別是當存在消費者重疊時。譬如，音樂平臺企業(yè)收集消費者在音樂平臺上的收聽習慣數(shù)據(jù)，很可能對其從事定向演唱會門票銷售服務(wù)業(yè)務(wù)具有很大價值。同時，由于數(shù)據(jù)和算法的雙輪驅(qū)動，強化了平臺的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，特別是當新用戶使用某一平臺并提供其數(shù)據(jù)，這會增加平臺對現(xiàn)有用戶的價值，這意味著內(nèi)容共享平臺將會有更多的內(nèi)容分享，用戶增加會改進算法質(zhì)量、提高廣告定位等。這還可能會增強平臺對用戶的鎖定效應(yīng)，增加用戶的轉(zhuǎn)換成本，在其他條件相同的情況下，抑制高水平的競爭和創(chuàng)新。

平臺濫用數(shù)據(jù)、限制競爭的主要表現(xiàn)

為應(yīng)對平臺經(jīng)濟高速增長帶來的新型壟斷挑戰(zhàn)，早在今年2月國務(wù)院反壟斷委員會就發(fā)布了《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》（下稱“指南”），以回應(yīng)社會大眾普遍關(guān)注的平臺壟斷問題，預(yù)防和制止平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷行為，保護市場公平競爭，促進平臺經(jīng)濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展，維護消費者利益和社會公共利益。同時，指南也構(gòu)成了目前我國反壟斷法體系下對與數(shù)據(jù)相關(guān)的平臺壟斷問題進行規(guī)制的主要框架。

在壟斷協(xié)議方面，指南對經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)、算法等從事壟斷協(xié)議的行為提供了一定的規(guī)則指引。例如，將具有競爭關(guān)系的平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者“利用數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則等實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致行為”視為橫向壟斷協(xié)議；將平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者與交易相對人“利用數(shù)據(jù)和算法對價格進行直接或者間接限定”“利用技術(shù)手段、平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等方式限定其他交易條件，排除、限制市場競爭”等視為縱向壟斷協(xié)議。

此外，考慮到平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者更易于達成軸輻協(xié)議，指南明確提示具有競爭關(guān)系的平臺內(nèi)經(jīng)營者可能借助與平臺經(jīng)營者之間的縱向關(guān)系,或者由平臺經(jīng)營者組織、協(xié)調(diào)，達成具有橫向壟斷協(xié)議效果的軸輻協(xié)議，指南指出分析該等協(xié)議是否屬于反壟斷法規(guī)制的壟斷協(xié)議，可以考慮具有競爭關(guān)系的平臺內(nèi)經(jīng)營者之間是否利用技術(shù)手段、平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等方式，達成、實施壟斷協(xié)議，排除、限制相關(guān)市場競爭。

在濫用市場支配地位方面，指南采用了“必需設(shè)施”概念，規(guī)定如果控制平臺經(jīng)濟領(lǐng)域必需設(shè)施的經(jīng)營者，拒絕與交易相對人以合理條件進行交易，可能排除、限制市場競爭，構(gòu)成濫用市場支配地位行為。根據(jù)指南，認定相關(guān)平臺是否構(gòu)成必需設(shè)施，一般需要綜合考慮多種因素，其中包括該平臺占有數(shù)據(jù)情況等。在用戶鎖定效應(yīng)顯著、數(shù)據(jù)資源逐漸呈現(xiàn)寡頭壟斷的當前背景下，這一規(guī)定旨在防止和規(guī)制支配企業(yè)利用其控制的數(shù)據(jù)資源來構(gòu)筑市場進入或擴張壁壘，排除競爭對手，實施排他性濫用行為。

在經(jīng)營者集中方面，指南考慮到平臺經(jīng)濟的特點，將數(shù)據(jù)相關(guān)因素列為了審查需考量的特殊因素。在評估平臺經(jīng)營者對市場的控制力時，指出可能需要考慮經(jīng)營者是否對關(guān)鍵性、稀缺性資源擁有獨占權(quán)利，以及該獨占權(quán)利持續(xù)時間，平臺用戶黏性、多棲性，經(jīng)營者掌握和處理數(shù)據(jù)的能力，對數(shù)據(jù)接口的控制能力等因素；在評估平臺經(jīng)營者集中對市場進入的影響時，強調(diào)考慮市場準入、經(jīng)營者獲取數(shù)據(jù)、用戶等必要資源的難度，用戶在費用、數(shù)據(jù)遷移、談判、學習、搜索等各方面的轉(zhuǎn)換成本等。此外，在評估平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中對消費者的影響時，指南將“不恰當使用消費者數(shù)據(jù)”也納為考量因素。

值得指出的是，在剛發(fā)布的《修正草案》中也對數(shù)據(jù)壟斷問題作出了回應(yīng)，例如《修正草案》第三條規(guī)定“經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等排除、限制競爭”，第九條強調(diào)“具有市場支配地位的經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺規(guī)則等設(shè)置障礙，對其他經(jīng)營者進行不合理限制的”構(gòu)成濫用市場支配地位。可見，數(shù)據(jù)要素及與之相關(guān)的數(shù)據(jù)競爭行為已成為規(guī)范平臺公平競爭，實現(xiàn)平臺正義的關(guān)鍵。

科學治數(shù)，助力平臺公平競爭

數(shù)字經(jīng)濟下平臺壟斷問題，已從早期的流量競爭和商業(yè)模式角力，簡單地靠“燒錢”補貼流量爭奪，大搞掐尖式并購，形成市場封鎖結(jié)構(gòu)，到數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)及資本優(yōu)勢的協(xié)同發(fā)力，形成以某一超級平臺為核心和中臺的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)型壟斷競爭。在位平臺企業(yè)會在“數(shù)據(jù)+算法”的驅(qū)動下形成多輪、多向交互，向各市場傳導數(shù)據(jù)與算法優(yōu)勢，不斷強化對各端用戶的鎖定，并通過用戶數(shù)據(jù)資源的積極共享與深度使用，實現(xiàn)全系統(tǒng)協(xié)同，最終完成競爭優(yōu)勢構(gòu)建，由此引發(fā)了不斷強化其市場力量和支配范圍的“平臺生態(tài)型壟斷”。

在這一壟斷格局下，破解以數(shù)據(jù)為核心的平臺生態(tài)型壟斷不僅需要從反壟斷法角度發(fā)力，還需其他多部門協(xié)調(diào)，多法律工具協(xié)作，完善多種治理方式，真正推動平臺公平競爭。其中實現(xiàn)平臺數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，解決數(shù)據(jù)權(quán)屬和權(quán)益分配，數(shù)據(jù)開放義務(wù)及責任承擔，數(shù)據(jù)安全標準統(tǒng)一等都構(gòu)成了平臺公平有序競爭的基礎(chǔ)。

為此，9月9日，工信部有關(guān)業(yè)務(wù)部門召開了“屏蔽網(wǎng)址鏈接問題行政指導會”，隨后，工信部新聞發(fā)言人、信息通信管理局局長趙志國在國新辦發(fā)布會上表示，互聯(lián)互通是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，從行業(yè)行政指導和監(jiān)管的維度，在一定程度上回應(yīng)了當前平臺封禁、數(shù)據(jù)壟斷等妨礙平臺經(jīng)濟領(lǐng)域公平有序競爭，損害中小企業(yè)利益和消費者利益的治理訴求。平臺互聯(lián)互通一時間成為推進平臺公平競爭的行業(yè)內(nèi)競爭治理工具，對從行業(yè)監(jiān)管入手，推動市場監(jiān)管破局，且合力行業(yè)與市場兩種監(jiān)管方式和力量提供了契機。

平臺互聯(lián)互通可以描述為，建立平臺間無障礙的連接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互操作和開放生態(tài)系統(tǒng)，即兩個或兩個以上的平臺間建立連接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全流動與合理共享，以及業(yè)務(wù)的有效互通與便利操作，使不同平臺的用戶可以進行安全無障礙的便利切換和貫通服務(wù)，其中核心的問題在于推動用戶數(shù)據(jù)的可攜帶和平臺數(shù)據(jù)的互操作。

落實用戶數(shù)據(jù)可攜帶

11月1日起施行的《個人信息保護法》賦予了個人數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)。數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)是指數(shù)據(jù)主體有權(quán)從數(shù)據(jù)控制者處獲取個人信息副本，以及請求數(shù)據(jù)控制者直接將其個人信息傳輸給另一實體。舉例說，天貓商家如果同時想在京東上賣貨，他就會希望能夠?qū)⑵湓谔熵埳戏e累的各種數(shù)據(jù)遷移到京東上，如各種貨物的銷量數(shù)據(jù)、好評情況、用戶反饋等數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)旨在加強數(shù)據(jù)主體對其個人數(shù)據(jù)的自主權(quán)，助力于促進平臺之間的互聯(lián)互通，破除數(shù)據(jù)壟斷，起到防止個人信息鎖定、降低市場準入門檻以及增強平臺之間競爭的效果。但是，也需注意到，若實施不當，數(shù)據(jù)可攜帶在實踐中反而可能起到強化壟斷的反面效果，使得中小創(chuàng)新型平臺的用戶利用數(shù)據(jù)可攜帶將其用戶信息遷移到大型或超級平臺，進一步增強超級平臺的市場力量，降低中小創(chuàng)新型平臺的競爭力。

《個人信息保護法》對數(shù)據(jù)可攜帶僅作了原則性規(guī)定，有關(guān)數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)適用的數(shù)據(jù)范圍、可攜帶數(shù)據(jù)的傳輸格式等并未提供明確指引，還有待未來相關(guān)執(zhí)法機關(guān)在實踐中進一步論證和完善相關(guān)制度，以更好落實數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)，促進其在推動數(shù)字平臺之間的互聯(lián)互通、破除平臺壟斷方面發(fā)揮作用。

在這一方面，其他司法轄區(qū)的相關(guān)立法和執(zhí)法實踐或可具有一定借鑒價值。例如，在數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)的適用數(shù)據(jù)范圍方面，一般來說，用戶數(shù)據(jù)主要包括以下幾類：一是用戶有意或主動提供的個人數(shù)據(jù)，例如用戶名、年齡、身份證等身份信息，以及在社交媒體平臺上輸入的內(nèi)容（如微信上的聊天記錄等）；二是對用戶使用服務(wù)或設(shè)備的觀測數(shù)據(jù)，例如在某應(yīng)用上的在線時長、點擊率等；三是基于統(tǒng)計分析、算法加工計算產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)，例如互聯(lián)網(wǎng)平臺根據(jù)用戶的購買模式等信息對用戶進行偏好分析，用戶畫像，從而實現(xiàn)精準營銷。

當然，不同國家和地區(qū)具有不同的法律體系和社會特點，在構(gòu)筑我國數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)的法律框架時，還需立足于本國國情，本著嚴謹科學的態(tài)度，選擇真正適合我國的規(guī)則和方案，以實現(xiàn)科學監(jiān)管、審慎監(jiān)管。

推動平臺數(shù)據(jù)互操作

“互操作”是指不同數(shù)字服務(wù)之間進行相互通信、協(xié)同工作的能力。“互操作”旨在讓不同平臺間可以更好地實現(xiàn)互補，讓用戶的使用體驗更為便捷。根據(jù)要求互操作的平臺/應(yīng)用之間的關(guān)系，互操作可以分為“縱向互操作”和“橫向互操作”。縱向互操作是指處于上下游的應(yīng)用或平臺之間的通信和協(xié)同問題。例如，社交媒體平臺（如微信）與電商平臺（如淘寶）的互通，就屬于縱向互操作。橫向互操作是指具有競爭關(guān)系的數(shù)據(jù)平臺或應(yīng)用之間相互通信的能力。例如，兩個即時通信軟件（如微信和釘釘）之間的互通，即屬于橫向互操作。

“互操作”能有效消除很多反競爭問題，有利于解決平臺濫用數(shù)據(jù)壟斷的問題，這也是各國或地區(qū)執(zhí)法機構(gòu)都在考量和關(guān)注借助“互操作”解決平臺壟斷可能性的原因。具體而言，實現(xiàn)橫向互操作可以有效破解平臺對用戶的圈占，促使平臺將更多心思和資源投入到提升平臺服務(wù)、增加平臺特色上。促進縱向互操作，則有助于抑制平臺將其在某一業(yè)務(wù)上的優(yōu)勢傳導至另一業(yè)務(wù)領(lǐng)域，從而有效減少平臺自我優(yōu)待、交易歧視等壟斷問題。

然而，也需注意到“互操作”很可能成為阻礙創(chuàng)新的一個因素。一方面，實現(xiàn)互操作的前提條件之一是平臺之間需要在接口、操作規(guī)范、操作機制上達成一定的統(tǒng)一規(guī)范，而統(tǒng)一的規(guī)范在達成后較難進行修改，這就可能在一定程度上降低創(chuàng)新的步伐；另一方面，互操作的推進也可能增加企業(yè)搭便車的風險，從而進一步減少創(chuàng)新的激勵。

鑒于此，如何把握在實踐中落實互操作，既要防止惡意壟斷，又要避免對先發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新抑制，平衡好數(shù)字平臺經(jīng)營者的正當利益，和平臺內(nèi)經(jīng)營者、消費者的正當利益，以及整個市場創(chuàng)新發(fā)展利益之間的關(guān)系，還有待于執(zhí)法機構(gòu)和專家學者在實踐中的密切配合和共同探討。

標簽：平臺壟斷數(shù)據(jù)壟斷經(jīng)濟產(chǎn)業(yè) 社會公共利益